Доклад «РСПП»: оценка результатов реформы

Что за доклад выпустил РСПП?

Доклад проводит первые оценки результатов проведения комплексной реформы контрольно-надзорной деятельности, которая будет оцениваться не количеством проведенных проверок, выписанных штрафов, выданных предписаний, а реальным сокращением смертности, травматизма и материального ущерба.

Предполагается, что проведение реформы позволит сократить число проверок предприятий и индивидуальных предпринимателей до минимума, и инициаторы реформы надеются, что этот минимальный уровень проверок будет способен обеспечить необходимый уровень безопасности и качества деятельности бизнеса.

Старт реформы был положен в декабре 2008 года после принятия указа Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» и Федерального закона «294-ФЗ от 28 декабря 2008 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В 2016 году реформа контрольно-надзорной деятельности получила статус приоритетной программы, которая рассчитана на срок до 2025 года.

В числе основных целей программы:

1. Снижение уровня ущерба жизни и здоровью на 50%;
2. Снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков на 30%;
3. Снижение административной нагрузки на предприятия и ИП на 50%;
4. Повышение эффективности организации контрольно-надзорной деятельности. Рост индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций в 2 раза.

Сама реформа предусматривает реализацию 8 приоритетных проектов:

1. Введение риск-ориентированного подхода при проведении проверок в отношении бизнеса. Т.е. чем ниже потенциальный риск деятельности хозяйствующего субъекта, связанный с причинением вреда здоровью и жизни населения, окружающей среде, имуществу и безопасности, тем меньше должен быть надзор за данным предприятием.
2. Создание системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Предполагается отойти от действующей сегодня «палочной системы», предусматривающей количественную оценку выполнения предписанных процедур, а также количество наложенных взысканий. В соответствии с проектом планируется перейти на модель, основанную на оценке конечного результата надзорной деятельности, в этой связи разрабатываются перечни и значения показателей, которые позволяют формировать рейтинги систем управления результативностью и эффективностью для контрольных органов. Итоги рейтинга позволят улучшить качество администрирования надзорной деятельности.
3. Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований. Проект предусматривает, что надзорные органы будут не просто контролировать соблюдение требований, но и стимулировать бизнес к их соблюдению через информирование, разъяснение, консультирование и обучение.
4. Систематизация, сокращение и актуализация обязательных требований. В соответствии с проектом проводится инвентаризация всех требований, содержащихся в законах и подзаконных актах, чтобы исключить избыточные и дублирующие требования, а также привести их в соответствии с текущем уровнем технического и организационного развития бизнеса.
5. Внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов;
6. Внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности;
7. Автоматизация контрольно-надзорной деятельности, предусмотренная проектом, предусматривает цифровизацию межведомственного взаимодействия и информационного взаимодействия надзорных органов и подконтрольных лиц;
8. Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях.

Доклад РСПП проводит оценку реализации наиболее важных из перечисленных приоритетных проектов различными ведомствами в соответствии с «дорожной картой» программы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 года №559-р.

К чему он приурочен, зачем он нужен? Кому будет полезен?

Это второй доклад, подготовленный РСПП, который анализирует ход реформы и оценивает достигнутые результаты. Предыдущий доклад рассматривал методические основы риск-ориентированного подхода в массовых видах государственного надзора, а также предлагал основные принципы формирования законодательства, модернизацию системы обязательных требований.

Новый доклад оценивает итоги предыдущих двух лет, в течение которых проводилась подготовка к введению реформы, а также предлагает дальнейшие шаги по ее реализации.

Не секрет, что проблемы малого бизнеса начинаются уже на стадии открытия, когда требуются согласования множества контролирующих структур, что формирует благоприятную среду для существования низовой коррупции и создает неравные условия для бизнеса, не обеспечивая должной конкуренции.

Хотя с 2016 года введен мораторий на проведение плановых проверок для малого бизнеса, который продлится до конца этого года, число этих проверок сократилось на 30%, но их эффективность остается низкой, а объемы выплаченных штрафов выросли. Сейчас рассматривается продление моратория еще на 3 года, расширив его действие на предприятия и среднего бизнеса, но предприниматели не считают, что давление надзора на бизнес снижается.

Поэтому данный доклад не просто проводит мониторинг реализации реформы, но содержит рекомендации бизнеса, которые позволят выстроить новую систему государственного надзора с учетом интересов предпринимателей. Поэтому данный доклад адресован прежде всего методологам проекта (Минюсту, Минсоцзащиты, Минкомсвязи и Минэкономразвития) и законодателям, на которых лежит работа по проведению реформы контрольно-надзорной деятельности в отношении российского бизнеса.

Какие ведомства оценивались в докладе?

В докладе оценивались 16 контрольно-надзорных органов: МВД, ФАС, МЧС, ФНС, Россельхознадзор, Роспотребнадзор (санэпиднадзор и потребнадзор), Роструд, Ространснадзор, Ростехнадзор, Росприроднадзор, Росреестр, Роскомнадзор, Росстандарт (метрологический надзор и надзор за соблюдением требований технических регламентов)и ФТС.

Не все из перечисленных ведомств являются непосредственными участниками реформы. При выделении объектов исследования РСПП учитывались виды наиболее массового и значимого для бизнеса контроля.

За рамками обследования остались отраслевые регуляторы, включенные в перечень участников реформы в соответствии с ее Программой, такие как ФМБА России, Росздравнадзор, Росрыболовство, Росалкогольрегулирование, Росавиация и органы исполнительной власти, а также федеральные министерства, курирующие контрольно-надзорные органы, хотя все они также являются участниками новой реформы.

Осуществленная РСПП произвольная выборка участников мониторинга ставит их в неравные условия. Одни – непосредственные участники Программы реформы должны выполнять «дорожную карту» проектов, а к другим обязательных требований по реформированию не предъявляется.

По каким критериям оценивались проверки ведомства?

Проверка каждого ведомства проводилась по пяти группам критериев, учитывающих специфику реализации приоритетных проектов реформы.

Например, по блоку «Совершенствование обязательных требований», в расчет принимались: наличие перечня правовых актов, его исчерпывающий характер, актуальность и новизна, а также доступность для бизнеса самих документов перечня, наличие возможности для самопроверки.

По направлению «Риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля» в качестве критериев оценки выступали: наличие системы оценки уровня риска, применяемый метод оценки и другие специфические критерии, позволяющие оценить текущее состояние правоприменительной практики в риск-ориентированном подходе.

Все критерии, используемые для оценки, опирались на количественные показатели, такие как наличие или отсутствие документов, данных, а также доступность этой информации для пользователей, что применительно для оценки начального этапа реформы. Хотелось бы надеяться, что в следующих докладах будут оцениваться качественные показатели реализации реформ, а именно, насколько проводимое изменение согласуется с интересами предпринимателей? Позволяет ли нововведение повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности в каждом конкретном ведомстве? Снижается ли тем самым административная нагрузка на бизнес?

Было бы неплохо протестировать предлагаемые электронные сервисы, в том числе для самоконтроля, чтобы оценить их качество и практическую применимость для бизнеса.

Какое ведомство по мнению РСПП стало лучшим? Почему?

Результаты мониторинга неоднозначны, хотя лучшими в оценках признаны Росприроднадзор и Роструд, это совсем не означает, что в этих органах реформа уже проведена. По мнению РСПП, эти ведомства лишь показали хорошую динамику в ее реализации. Но Роструд и Росприроднадзор показал наибольшую согласованность в раскрытии, систематизации и актуализации обязательных требований. Кроме того, данные ведомства пока лишь выполняют формальные требования в реализации проектов реформы. Оценка реального прогресса на пути реформирования возможна лишь после анализа качественных изменений, что может стать возможным уже в следующем году.

Какое ведомство стало худшим? Почему?

Худшим в оценках РСПП стал Росстандарт, так как он не является непосредственным участником проекта «Реформы контрольной и надзорной деятельности», поэтому данное ведомство пока не должно выполнять требования проектов реформы.

Роспотребнадзор, наоборот, находится в числе непосредственных участников Программы проведения реформы, но набранный им по результатам мониторинга низкий балл показывает, что ведомство существенно отстает и не обеспечило даже выполнения минимальных требований по реализации реформы.

Кроме того, предыдущий доклад оценивал текущее состояние основных аспектов контрольной и надзорной деятельности, а нынешний оценивает динамику. Отсутствие видимого движения по направлению реформирования привело к снижению оценок деятельности некоторых ведомств.

Как оценивают работу ФНС в РСПП?

Работа ФНС по проведению преобразований контрольно-надзорной деятельности по результатам проведенного мониторинга оценивается достаточно хорошо. Но эти успехи были достигнуты не за последние два года. Развитие информационного ресурса ФНС и в «дореформенный период» относилось к числу лучших российских контрольно-надзорных практик.

Насколько в целом РСПП оценивает реформу контроля со стороны государства?

Сегодня пока рано давать оценки результатам реформирования, которое только началось, предстоит еще долгий процесс преобразований.

Однако рекомендации, предложенные РСПП в предыдущем докладе, не нашли практического применения в проводимой реформе. Поэтому хотелось бы, чтобы предложения, содержащиеся в новом докладе, получили отражение в подготовке реформы контрольно-надзорной деятельности.